torsdag den 2. oktober 2008

EUs flygtningepolitik: hvordan man undgår at leve op til konventioner

Følgende artikel blev jeg bedt om at skrive til net-tidsskriftet Kritisk Debats temanummer om "EUs geopolitiske rolle", oktober 2008. Den vil også blive bragt i papir-magasinet Moskito (udgivelsesdato uvidst). Og ja, temaet går igen fra min tidligere universitetsopgave, men de denne artikel fokuserer på nogle andre juridiske mekanismer.



EU’s flygtninge- og migrationspolitik: Et ansvar for tredjelande?

Af Ole Sandberg, redaktør for hjemmesiden ”Intet menneske er illegalt” og stud.cand. i filosofi ved Syddansk Universitet

Det, der mere end noget andet kendetegner EU og de europæiske staters flygtninge- og migrationspolitik, er ansvarsforflygtigelse. Mennesker på flugt eller anden tvungen migration bruges som kastebolde mellem stater og konventioner, og fællesnævneren for det meste af politikken, der føres i Europa på dette område, er: "det er ikke vores ansvar". I de tilfælde, hvor staterne faktisk har en politisk og juridisk forpligtelse til at tage ansvar, så findes der på nye konstruktioner, der skal sørge for, at man ikke havner i den situation.
Dette spil føres både imellem staterne og imellem EU og verden udenfor. Dublin-konventionen er et af de instrumenter, der skal sørge for, at ingen stater i EU behøver at leve op til det ansvar, de har, overfor flygtninge, der er kommet ind og søger om asyl. Den gør flygtninge til kastebolde imellem staterne, og deres fremtid og sikkerhed til et lotteri.

I udkanten af Europa findes en lang række af instrumenter, der skal forhindre, at flygtninge nogensinde når det europæiske territorium, hvor de har ret til at søge asyl. Disse instrumenter er alle komponenter i det, der beskrives som "Fort Europa": et forsvarsværk, som skal afvise de mennesker, som - hvis de kunne komme ind - faktisk ville have ret til at blive.

Vi vil se nærmere på begge disse instrumenter, men først lidt om, hvilke rettigheder flygtninge principielt har, og det ansvar, staterne har rent juridisk.

Flygtninges rettigheder
Menneskerettighederne gælder i princippet for alle mennesker, men det er op til den enkelte stat at implementere dem. Det er alle stater som bekendt ikke lige gode til. På den ene side er der det, at rettighederne kan fortolkes og realiseres på mange forskellige måder, såsom retten til sundhed og uddannelse, der nogle steder blot tolkes som, "det vil vi da ikke forhindre dig i", og andre steder betyder, at staten sørger for, at det faktisk er tilgængeligt. På den anden side er der de situationer, hvor staterne åbent krænker borgernes menneskerettigheder med for eksempel tortur, fængsling uden fair rettergang, politisk eller etnisk forfølgelse osv.

Flygtninges rettigheder er tæt forbundet med den måde menneskerettighederne er konstrueret på. FN er ingen verdensstat og kan ikke garantere nogens rettigheder, men blot kritisere de stater, der overtræder dem. Da størstedelen af Verdens ledere efter den Anden Verdenskrig og nazismens uhyrligheder sagde "aldrig igen", og formulerede FNs Universelle Menneskerettighedserklæring, valgte de altså at bibeholde den samme magtbalance som før, og gjorde det op til den enkelte stat at sikre disse rettigheder overfor sine egne borgere. Tanken er, at eftersom hele verden er inddelt i stater, og alle mennesker således er borgere i en eller anden stat, så vil alle mennesker også have deres rettigheder garanteret i det omfang, deres stat lever op til menneskerettighedserklæringen. Dette er en tankegang med adskillige huller.

Når menneskerettighederne således i et stort omfang er henvist til at være borgerrettigheder, der kun giver staterne ansvar overfor egne borgere, så er der to alvorlige problemer: Dels tager denne konstruktion ikke højde for, at mennesker kan finde på at befinde sig udenfor de stater, de er borgere i, hvormed de mister en stor del af deres rettigheder, og dels giver det aldeles ingen sikkerhed til de mennesker, hvis stat enten ikke anerkender dem som borgere eller af andre grunde ikke har til hensigt at sikre deres rettigheder. Hvis en stat krænker sine borgeres menneskerettigheder, så er deres eneste mulighed ofte at flygte, hvormed de kommer til at befinde sig i en stat, der ikke er anvarlig for at garantere deres rettigheder. Vi er altså tilbage ved der, hvor vi startede før menneskerettighedserklæringen.
Hvis der skal være nogen mening med menneskerettighederne i en verden, der er inddelt i selvstændige stater, så er det altså tvingende nødvendigt, at give særlige rettigheder til folk, der af bestemte grunde har forladt deres stater, og forpligtelser til de stater, de kommer ind i. Derfor giver menneskerettighedserklæringen særlige rettigheder til flygtninge - mennesker, der har forladt deres stat, fordi deres liv, helbred eller frihed er i fare, hvis de bliver der, fordi deres stat ikke kan eller vil sikre dem. Disse rettigheder uddybes i flygtningekonventionen, som er et juridisk forpligtende dokument for de stater, der har underskrevet den, hvilket gælder alle lande i EU.
En af de vigtigste rettigheder, som særligt gælder for flygtninge og ikke for andre migranter, er, at de har ret til at krydse grænser uden de relevante dokumenter og uden forudgående tilladelse - ingen stat må straffe eller kriminalisere en flygtning for at have kommet ind i landet på en måde, der for alle andre ville være illegal. Derudover er det strengt forbudt at tilbagevise flygtninge - enten ved grænsen eller via senere udvisning - til et område, hvor de risikerer at blive forfulgt, tortureret m.v. Flygtninge skal have ret til at komme ind i et sikkert land og søge om asyl. Der er ingen bestemte krav til, hvad det indebærer at få tilstået asyl, men konventionen sætter som mål, at flygtninge skal kunne opnå samme rettigheder som landets borgere efter højst tre år.
Det er ikke alle flygtninge, der nyder godt af disse rettigheder - teknisk set skal man være "personlig forfulgt" af en stat eller statslignende aktør, som har udvalgt én af ganske bestemte grunde: politisk, etnisk, socialt eller religiøst tilhørsforhold. Det er altså hverken alle menneskerettighedskrænkelser eller alle livsfarlige situationer, man har "ret" til at flygte fra for at blive anerkendt, som "konventionsflygtning", og disse kriterier er meget åbne for fortolkning, hvilket naturligvis udnyttes, når staterne vil indskrænke antallet af anerkendte flygtninge.
Det europæiske asyllotteri
Når en flygtning har sat sin fod i et europæisk land, har vedkommende ret til at søge asyl, men det betyder ikke, at man så er i sikkerhed. De europæiske stater har vidt forskellige standarder for anerkendelse af asylansøgninger, og en anerkendt flygtning i ét land kan være "illegal" i et andet land. For eksempel har familier fra det tidligere Jugoslavien fået asyl i Frankrig efter at være blevet udvist af Danmark. Og Danmark og Grækenland giver stort set ikke asyl til nogen flygtninge fra Irak, selvom de med udgangspunkt i den samme konvention kan blive anerkendt i Sverige. Hvorvidt man kan få asyl i Europa er altså noget af et lotteri, hvor man skal være heldig at ankomme til en stat, hvis kriterier man opfylder.
Det betyder, at en flygtnings rejse ikke er slut, når han eller hun er kommet til Europa - den må fortsætte, ofte i årevis, indtil man har fundet et land, man kan få sikkerhed i. Denne sidste del af rejsen i det "demokratiske" Europa kan være lige så usikker som den første del af flugten, for hvis man bliver opdaget af myndighederne i en europæisk stat, der ikke anerkender flygtninge, som for eksempel Grækenland, så er man tvunget til at blive der og indgive en asylansøgning, der bliver afvist, hvorefter man bliver udvist.
Det er dog heller ikke nok, at man endelig er ankommet til et land, man kan gøre sig håb om at få asyl i, for i EU-staterne har en aftale, der gør det muligt at omgå flygtningekonventionen. Dublin-konventionen siger, at en flygtning skal indgive sin asylansøgning i den første EU-stat, han ankommer til, og giver alle andre EU-stater ret til at sende flygtninge tilbage dertil uden at behandle deres asylansøgning. Hvis det første land de satte fod i, er et land, der ikke anerkender dem som flygtninge, og altså ikke er er et "sikkert sted", så er en flygtning tvunget til at holde sin rute gennem Europa hemmelig for myndighederne i den stat, han endelig søger om asyl i, for ellers kan de afvise at behandle ansøgningen - men det er et "catch 22", for det at lyve for myndighederne kan også betyde, at man får afslag.
Hvis en flygtning er blevet opdaget af myndighederne i et land på vejen gennem Europa, så vil deres fingeraftryk og profil blive gemt i Schengen-systemets database, og selvom de opfylder kriterierne for at få asyl i Danmark, så kan de altså blive tilbagevist uden at Danmark behøver at overveje, om de er i sikkerhed. Så længe ét af de EU-lande, de har været i, har afvist dem eller vil gøre det, så er de ikke i sikkerhed noget sted i Europa, for så har alle andre stater ifølge EU ret til at afvise at tage stilling til deres sikkerhed.
For at tage et eksempel, så vil de fleste irakiske flygtninge komme ind i Europa via Tyrkiet og Grækenland. Grækenland anerkender 0% af irakiske flygtninge, så de er altså nødt til at holde sig skjult og forsøge at komme videre til for eksempel Italien eller nordpå - gerne til Sverige - for at komme i sikkerhed. Hvis de for eksempel bliver opdaget ved grænsen i Danmark, så bliver de tilbageholdt og er nødt til at indgive sin asylansøgning her. Men ansøgningen bliver ikke nødvendigvis behandlet, for Danmark kan vælge at sende dem tilbage til Tyskland eller snarere hele vejen tilbage til Grækenland, hvor de altså heller ikke får behandlet deres asylansøgning.
Det er ganske vidst ulovligt ifølge flygtningekonventionen, at tilbagevise flygtninge til et land, der ikke er sikkert, men EUs Dublin-konvention gør det muligt at gøre netop dette via "mellemmænd": Danmark har jo ikke gjort noget ulovligt ved at tilbagevise flygtninge til Grækenland. Ifølge Dublin-konventionen skal de jo søge om asyl i det første EU-land, de ankommer i, og det er da ikke Danmarks skyld, at Grækenland ikke har noget fungerende asylsystem. I øvrigt så bryder Grækenland heller ikke den del af konventionen, der forbyder dem at udvise flygtninge til det land, de risikerer at blive forfulgt i, for Grækenland har en aftale om at sende flygtninge videre til Tyrkiet. Fra Tyrkiet kan de så blive deporteret tilbage til Irak uden at nogen EU-stater teknisk set har brudt Flygtningekonventionen. Det er jo ikke nogen EU-landes ansvar, hvad Tyrkiet gør med deres flygtninge, ligesom det ikke er Danmarks ansvar, hvad Grækenland gør med deres.
Dette asyl-lotteri kombineret med Dublin-konventionen lægger et enormt pres på landene i udkanten af EU - i Syd- og Østeuropa. Det er jo af gode grunde disse lande, størsteparten af flygtningene ankommer til, og alle andre EU-stater kan frasige sig sit ansvar ved at tilbagevise asylansøgere der til. Når de europæiske lande således nægter at dele ansvaret for flygtninge, startes et "kapløb mod bunden", hvor de stater med de ringeste forhold for flygtninge sætter standarden, som tynges stadigt nedad. På trods af vores "undtagelse" fra EUs rets- og asylpolitik, ligger Danmark altså lunt placeret i midten af det fælles europæiske grænse- og asylregime, der er den indre del af "Fort Europa".
Bufferzonerne omkring Europa
Flygtninge har ret til at søge og få asyl i et sikkert land, men FNs Flygtningekonvention siger ikke noget om, hvilket land. EUs Dublin-konvention gør det altså muligt for de fleste EU-lande, at sige "ikke hos os", idet den hævder, at de kun har ret til at søge om asyl i det første "sikre" land, de ankommer i - uanset om de faktisk er i sikkerhed der. Dette system rækker langt udover EUs grænser, for både EU og de enkelte stater opererer desuden med lister over såkaldte "sikre tredjelande", som flygtninge kan tilbagevises til uden at få behandlet deres asylansøgning, hvis de har været igennem disse lande under flugten. Ligesom internt i EU er det underordnet om disse stater har et velfungerende asylsystem eller om de sender flygtninge videre, og det er sågar ikke alle de stater, EU regner som "sikre tredjelande" og har deportationsaftaler med, som har underskrevet eller overholder Flygtningekonventionen.
Via fælles-europæiske eller mellemstatslige aftaler er alle EUs nabolande således inkluderet i EUs grænse-regime, hvor ansvaret for flygtninge skubbes stadigt længere ud indtil de havner i lejre langt udenfor Europa og sendes tilbage til de regimer, de oprindeligt flygtede fra. Da de fleste flygtninge er kommet ind i EU via et af nabostaterne, så er det altså pludselig de stater, der ifølge EU har det juridiske ansvar. Dette er en del af EUs overordnede og måske primære politik på flygtningeområdet, som går ud på at "eksternalisere" den praktiske udførsel af politikken - altså at den udføres udenfor Europa. De sydeuropæiske stater har således deportationsaftaler med de nordafrikanske stater, og de nye EU-medlemmer mod øst tilbageviser deres asylansøgere videre mod øst til f.eks. Ukraine.
Det er naturligvis ikke gratis at have lejre fyldt med flygtninge eller at arrangere masse-deportationer, og det er primært fattigere lande udenfor EU, som ender med at udføre denne - ulovlige - del af den europæiske asylpolitik. Derfor finansierer EU da også adskillige af de lejre udenfor EU, hvor flygtninge spærres inde under uhyggelige forhold, samt udførelsen af massedeportationer m.v. Dette er naturligvis officielt betegnet som støtte til "opbygningen af asylsystemet" i de pågældende lande. En stor del af denne økonomiske støtte går dog til at hjælpe disse lande med selv at holde flygtninge ude - altså officielt støtte til opbygning af grænsekontrollen - i form af militært udstyr, overvågningssystemer m.v.
Det er de færreste korrupte, menneskerettighedskrænkende regimer, der ikke med glæde tager imod militær og økonomisk støtte. Det eneste, de behøver at gøre for denne bistand, er, at lukke sine grænser, indføre indrejse- og udrejseforbud, opbygge sine militær- og politistyrker ved grænserne og internt i landet, indføre mere kontrol og øget repression, udføre razziaer og hus-ransagelser og bygge lejre til internering af "fremmede", der kommer ind i landet såvel som dem, EU sender tilbage dertil. I de tilfælde, hvor EUs nabostater, er modvillige til at udføre EUs ulovlige politik, er der andre pressionsmidler, idet bistands- og handelsaftaler såvel som visumaftaler med de pågældende lande selv, så deres egne borgere kan rejse ind i EU og arbejde, alle i stigende grad kobles sammen med aftaler om at holde flygtninge og andre migranter væk fra det europæiske territorium.
Udenfor lov og ret
Endelig har EU-landene i 2005 også oprettet deres egen fælles grænseovervågning i det såkaldte Frontex-agentur, som kan bistå tredjelande såvel som EU-landene med at overvåge migrationsruter til vands, til lands og i luften via biler, fly, skibe og avanceret kamera- og radarudstyr. En væsentlig del af samarbejdet med tredjelande er netop at tilbageholde og tilbagesende flygtninge og migranter, inden de når EU's grænser, og Frontex-agenturet har for nylig fået mandat til på eget initiativ at forhandle aftaler med tredielande samt at udføre egne operationer i internationalt farvand. Ifølge agenturet selv var det alene i 2006 ansvarligt for at opsnappe og tilbagevise 23.438 migranter på havet udenfor EUs farvand. Alle har ret til at sejle i internationalt farvand, men Frontex-agenturet tilbageviser altså disse mennesker på stedet og agerer grænsepatrulje langt udenfor grænserne. Både søens lov og flygtningekonventionen er altså sat ud af drift, når Frontex udfører operationer udenfor det europæiske territorium.
Det smarte for de europæiske stater ved denne "eksternaliseringspolitik" er, at de ikke er ansvarlige for de brutale menneskerettighedskrænkelser, der udføres udenfor Europa på indirekte opfordring fra EU. Flygtninge har ret til at søge om asyl, når de sætter deres fod på europæisk jord, men flygtningekonventionen siger intet om, at man ikke må forhindre dem i nogensinde at komme i nærheden af Europa. Størsteparten af EUs migrationspolitik foregår derfor udenfor EU, hvor menneskerettighederne og internationale konventioner, der er juridisk gældende indenfor EU, kan tilsidesættes.
Med Dublin-aftalen kan lande i midten af Europa altså flytte deres ansvar for flygtninge over på lande i udkanten af EU, og med diverse aftaler kan samtlige EU-stater altså flytte arbejdet med helt at udelukke flygtninge og migranter og krænke deres rettigheder over til nabostaterne uden for EU. EUs flygtningepolitik udføres således af stater som Libyen, Marokko, Ægypten, og Algeriet i Nordafrika, Ukraine og andre østeuropæiske lande, og så langt væk som Senegal og Mauretanien i Vestafrika. Alle er lande, der hverken lever op til flygtningekonventionen eller menneskerettighederne, men de spiller en vigtig rolle i arbejdet med at forhindre flygtninge i at nå til EU, hvor de dog ville have visse rettigheder. For at forhindre at de europæiske stater kommer til at skulle leve op til deres ansvar, bliver udførelsen af EUs grænsepolitik altså flyttet længere og længere væk. Fort Europa breder sig.
Fakta
Eksternalisering: Den proces, hvor udførelsen af en politik udliciteres til eksterne aktører, som når EUs bekæmpelse af migration foregår i lande udenfor Europa og i internationalt farvand, og når den privatiseres, så flyselskaber, sejlende m.v. er tvunget til at fungere som politi og grænsekontrol overfor migranter.
Ekstra-territorialisering: Det, at EUs migrationspolitik i stigende grad udføres udenfor de europæiske staters territorier - altså en del af eksternaliseringsprocessen. Formålet er at holde migranter tilbage, inden de når Europæisk juridisk område, hvor de har ret til at søge asyl samt andre rettigheder.
Dublin-konventionen: EU-aftale, der fastlægger, at EU-stater ikke behøver, at behandle en asylansøgning, hvis ansøgeren har befundet sig i et andet EU-land. Aftalen trådte i kraft i 1997 og blev i 2003 opgraderet til "Dublin II regulativet", som gælder for alle EU-lande samt Norge og Island. UNHCR kritiserer aftalen for ikke at beskytte flygtninges rettigheder idet medlemsstaterne har vidt forskellige standarder for anerkendelse af flygtninge. At man er afvist i ét land betyder altså ikke, at man ikke er rigtig FN-flygtning, men med Dublin-aftalen har man ikke ret til at søge om asyl i et andet medlemsland.
Frontex: En EU-institution, hvis formål er at håndtere alt, der har at gøre med kampen mod "illegal migration" og flygtninge. Oprindeligt bestod det i kortlægning af flygtninge-ruter og rådgivning til de Europæiske stater om, hvordan de kunne lukke disse ruter, samt koordinering af staternes grænsepatruljering. I dag råder Frontex også over egen udrustning og kan udføre patruljering på egen hånd samt lave diplomatiske aftaler med tredje-lande. Det fulde navn på det stadigt mere magtfulde agentur, der blev etableret i 2005 er "Det europæiske agentur for håndtering af operativt samarbejde ved den europæiske unions medlemsstaters ydre grænser", men Frontex opererer i dag langt udenfor de europæiske grænser, og har tilbagevist tusindvis af migranter på åbent hav.
("Intet menneske er illegalt" kan findes på hjemmesiden http://illegalt.mahost.org)

Ingen kommentarer:

Send en kommentar